Сторінка 45. Нідерландська модель адміністративної конституційної юрисдикції

На початку 1980-х років над монархічною системою конституційної юстиції Королівства Нідерландів, яке зробило великий внесок у всесвітню історію конституційного контролю, нависла серйозна загроза. Як же розвивалися події далі?

Неприємності в королівському сімействі

Така загроза була пов’язана зі втягненням чоловіка королеви Юліани, котра була символом нідерландської державності й традицій римсько-голландського права в охороні переглянутої конституції від 11 вересня 1956 р. понад три десятиліття, — принца Бернарда у корупційні скандали. Монархію вдалося врятувати шляхом зречення Юліани від престолу на користь своєї старшої дочки Беатрікс ІІ, яка й прибрала 30 квітня 1980 р. до своїх рук хоч і символічний, але почесний монарший конституційний контроль.
Відразу після цього в Нідерландах розпочалась інтенсивна робота над удосконаленням тексту головного об’єкта конституційної юстиції — основного закону в редакції 1956 р., фундаментом якого були конституції 1848 р. та 1887 р. Нагадаємо, що ще одним об’єктом конституційного захисту в державі був і залишається статут Королівства Нідерландів від 15 грудня 1954 р., тобто договір, який регулює відносини між Амстердамом та Нідерландськими Антильськими островами й Арубою — самоврядними територіями Нідерландів у Вест-Індії, — а також певні питання міжнародних відносин, громадянства та статусу іноземців.
Місце конституції 1956 р. у 1983-му зайняла нова, що являла собою докорінно перероблений основний закон часів Орансько-Нассауської династії. Разом з тим у конституції 1983 р. відчувався вплив і більш пізніх основних законів Нідерландів, зокрема конституції 1972 р., стст. 44, 53, 54, 60—64, 74, 77, 81, 86, 97, 101, 106, 123, 124, 127, 128, 130 і 201 якої залишалися чинними.

Парламентський конституційний контроль

Таким чином, об’єктом нідерландської конституційної юстиції на межі тисячоліть ставали згадувані вище статут 1954 р., ст.21 конституції 1972 р. та основний закон 1983 р., а також конституції Антильських островів (1954) та Аруби (1994).
Серед суб’єктів конституційного контролю почесне місце займав монарх, який фактично самостійних повноважень у цій галузі не мав, оскільки вони належали Раді міністрів, до складу якої входили прем’єр-міністр та 15 міністрів, серед яких особливу роль у здійсненні парламентського конституційного контролю відігравали міністр юстиції, міністр із загальних питань політики та міністр внутрішніх справ і політики королівства. Певні повноваження в системі конституційного захисту покладались і на міністрів без портфеля, і на заступників міністрів — державних секретарів, котрі, як і прем’єр-міністри та міністри, формально призначалися і звільнялися монархом.

Генеральні штати

Парламентський конституційний контроль передавався Генеральним штатам, що складалися з Першої палати (75 депутатів) та Другої палати (150 депутатів), сформованих на 4 роки. Більші повноваження в цьому питанні надавались Другій палаті, що разом з монархом представляла обох суб’єктів законодавчої ініціативи в Нідерландах. До того ж законопроекти мали подаватись виключно до Другої палати, де і здійснювалась їх перевірка на предмет відповідності конституції спочатку по секціях, потім — по постійних комітетах і на загальному засіданні палати. Перша палата, представляючи інтереси провінцій (формувалась провінціальними радами пропорційно числу мешканців), могла лише або погодитись із текстом закону, або відхилити його без поправок. В останньому випадку закон розглядався на спільному засіданні Генеральних штатів і приймався, змінювався чи знімався з обговорення у зв’язку з неконституційністю або недоцільністю звичайною більшістю голосів.
У порядку парламентського конституційного контролю за діяльністю Ради міністрів Генеральні штати могли створювати спеціальні комісії для розслідування питання, а потім відправляти окремих міністрів чи уряд у цілому у відставку. У свою чергу й парламент підлягав конституційному контролю: король за порадою уряду міг розпустити як Другу, так і обидві палати.
Правом вето король (королева) фактично не користувався.

Державна рада

Чи не найважливіші функції в захисті конституції виконувала Державна рада, очолювана і призначувана монархом (ідеться про 28 титулярних державних радників та 25 радників) за поданням міністра внутрішніх справ і політики, погодженим з міністром юстиції. До Ради входили повнолітні спадкоємці престолу і низка інших членів королівського дому, визначені Актом парламенту. Вважалось, що члени Державної ради перебувають на посаді безстроково, але йшли вони у відставку по досягненні 70 років. Засідання Ради, як правило, проводив заступник її голови.
Відповідно до стст.73—75 конституції 1983 р. Державна рада здійснювала попередній конституційний контроль за законопроектами і королівськими декретами, вносила рекомендації щодо них, сама розробляла проекти міжнародних договорів, загальні адміністративні правила, проводила розслідування суті адміністративних спорів, готувала проекти указів короля з їх вирішення або сама відповідно до Акта парламенту приймала такі рішення, зокрема і щодо неконституційності актів виконавчої влади, які в конституції іменувались «загальними адміністративними актами». Попередній конституційний контроль належав до повноважень Генеральної рахункової палати й інших постійних консультативних органів з питань законодавства та державного управління, які могли створюватись відповідно до Акта парламенту.
Служби олдерменів

У 12 провінціях Нідерландів і 548 муніципалітетах на сторожі Конституції стояли: провінціальні королівські комісари (уповноважені короля); виборні (на 4 роки) провінціальні ради (штати), що складалися з 31—83 радників; уряди; призначені комісарами на 6 років муніципальні бургомістри; обрані на 4 роки муніципальні ради та сформовані останніми спеціальні управлінські органи — служби олдерменів; провінціальні органи водного контролю та державні органи з регулювання питань професійної та підприємницької діяльності.
У свою чергу будь-які акти вказаних посадових осіб і органів у випадках порушення ними конституції, «суперечності законам чи суспільним інтересам» або «злісного ігнорування покладених на них обов’язків» могли бути скасовані указом короля.

Конституції Нідерландських Антильських островів та Аруби

Що стосується колись величезної системи нідерландської колоніальної конституційної юстиції, то вона була повністю зруйнована, а на початку 1980-х років, як згадка про неї, природно, в оновленому вигляді залишалась тільки модель конституційного контролю на Нідерландських Антильських островах. Разом зі статутом Королівства Нідерландів від 15 грудня 1954 р. тут об’єктом конституційного захисту з боку Амстердама і місцевих органів влади була ще й конституція Антильських островів від 29 грудня 1954 р., що не могла суперечити ні вказаному статуту, ні конституції Нідерландів 1983 р. Ці 6 островів (з Арубою) мали статус федеративної заморської самоврядної території Амстердама. Функції захисту як загальнонідерландської, так і власної конституцій тут належали нідерландській королеві, Законодавчим зборам з 22 депутатів, обраних на 4 роки, губернаторам, призначених монархом на 6 років, Раді міністрів у складі прем’єр-міністра та не більше ніж 10 міністрів, консультативній раді при губернаторі, віце-губернаторам кожного із суб’єктів федерації — островів, виборним радам і урядам останніх та Вищому суду юстиції, склад якого теж призначався в Амстердамі.
У 1986 р. зі складу Нідерландських Антильських островів у самостійну самоврядну територію колишня метрополія дозволила виділитись о.Аруба з перспективою в майбутньому отримати повну незалежність і створити суверенну державу. У 1994 р. за спільною домовленістю з Амстердамом цей процес на острові було загальмовано. А поки що разом зі Статутом 1954 р., Конституцією 1983 р. тут захищалась і Конституція Аруби від 1 січня 1986 р. Разом з нідерландською королевою (глава самоврядної території) контроль за їх дотриманням покладався на Законодавчі збори острова, які складалися з 21 депутата, обраного на 4 роки, губернатора та інших органів, аналогічних інституціям Нідерландських Антильських островів.

Юридичні магазини

Певні конституційні контрольні функції покладались у Нідерландах на омбудсмена, що призначався Другою палатою Генеральних штатів на 6 років, генерального прокурора при Верховному суді, п’ятьох генеральних прокурорів при апеляційних судах, генеральних адвокатів — заступників генеральних прокурорів, адвокатів 19 місцевих асоціацій і створені при них численні бюро юридичної допомоги, центри юридичної допомоги, юридичні магазини, юридичні консультації при профспілках, муніципальних службах, асоціаціях споживачів тощо.
Отже, новітня система політичного, адміністративного, квазісудового конституційного контролю діяла в Нідерландах досить активно, забезпечувала не тільки недоторканність її конституції, а й робила взірцем демократичної правової держави взагалі. Така слава, закладена колись працями цілої плеяди всесвітньо знаних юристів, розквітом римсько-голандської правової сім’ї, романо-германського права в його французькому різновиді, не зменшується й зараз завдяки глибоким дослідженням, що проводяться на дев’яти всесвітньо відомих юридичних факультетах голландських університетів, у Міжуніверситетському інституті ім. Ассера, добре поставленому правовому вихованню населення тощо.

Обмеження судового контролю

Стає очевидним, що Нідерланди на власному досвіді довели, що ефективність системи конституційної юстиції навіть в умовах дії систематизованої юридичної конституції не завжди залежить від наявності конституційної юрисдикції, тобто контролю за відповідністю конституції законів з боку чи то спеціальних, чи то загальних судів. Ідеться про те, що, як і попередні, конституція 1983 р. прямо забороняла судам перевіряти на предмет конституційності як акти парламенту, так і міжнародні договори. Певною мірою така прерогатива (контроль за законопроектами) надавалась Державній раді та іншим квазісудовим або політичним і адміністративним органам.
Але при цьому слід підкреслити, що судам загальної юрисдикції в Нідерландах не заборонялось перевіряти на конституційність підзаконних актів інших, крім парламенту, публічних органів, зокрема королівські декрети, королівські накази у раді, а також акти у провінціях і муніципалітетах. Так, Верховний суд (голова, до 7 його заступників і до 26 суддів) як касаційна інстанція, всі 5 апеляційних судів, 19 окружних судів, численні кантональні (субокружні) суди (у 1998 р. ліквідовані й інтегровані в окружні), суди першої інстанції могли розглядати справи, стороною в яких були державні органи, і встановлювати факти правопорушень з боку останніх, з-поміж яких і невідповідність актів цих органів конституції. Крім того, Верховний суд безпосередньо розглядав випадки прояву неповаги до конституції з боку депутатів і колишніх депутатів Генеральних штатів, міністрів і державних секретарів під час перебування на посаді.

Авторитет адміністративної юстиції

Але провідну роль у визнанні актів органів центральної виконавчої влади та місцевих інституцій неконституційними чи незаконними відігравала широко розгалужена нідерландська система адміністративної юрисдикції, яка постійно вдосконалювалась. Нагадаємо, що ще в 1861 р. у Державній раді було створено відділення адміністративних спорів, яке діяло як квазісудова інстанція. Закон про адміністративну юрисдикцію 1975 р. передбачив Судове відділення Державної ради як апеляційну інстанцію до якої могли бути оскаржені рішення центральних і місцевих органів у разі їх суперечності принципу належного управління. Закон про апеляції до корони 1987 р. реорганізував відділення адміністративних спорів Державної ради в незалежний Адміністративний суд. Окрім того, діяли Центральна рада апеляцій із питань соціального забезпечення в Утрехті, 10 місцевих рад апеляцій із цих же питань, адміністративна Колегія зі скарг у сфері бізнесу, численні дисциплінарні суди, створені міністром юстиції, Дисциплінарний апеляційний суд в Утрехті.
Відповідно до закону про загальне адміністративне право 1992 р. в усіх 19 окружних судах були створені адміністративні відділення. Таким чином, саме в окружних судах зосередилась практично вся адміністративна юрисдикція по першій інстанції. Ці адміністративні відділення у 1990-х роках поглинули згадувані вище ради апеляцій з питань соціального забезпечення, а центральна їх рада увійшла до структури Верховного суду. У 1993 р. було внесено поправку до закону про Державну раду, якою судове відділення реорганізувалось у відділ адміністративного права Державної ради, що розглядав спори між громадськими організаціями і владними органами, скарги державних службовців на рішення вищих адміністративних інстанцій чи скарги громадян на дії (бездіяльність) і акти органів виконавчої влади. Правосуддя у відділі здійснювалось у секціях з одного чи трьох суддів.

Особливості адміністративного й партійного конституційного контролю

Звернемо увагу й на таку особливість нідерландської адміністративної конституційної юрисдикції. Державна рада в повному складі мала повноваження розглядати законопроекти, звертати увагу парламенту на їх невідповідність конституції, що завжди ставало приводом для дебатів із цього питання в парламенті. До повноважень Державної ради (як і Верховного суду) на межі століть Генеральні штати віднесли також встановлення відповідності законодавства положенням Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і Міжнародної конвенції з громадянських та цивільних прав. Крім того, Державній раді та Верховному суду було надано право визнавати себе некомпетентними в прийнятті апеляції чи касації, і таким чином оголошувати їх неприйнятними. У цих випадках вони закликали відповідний адміністративний орган, дії чи акти яких оскаржувались, ухвалити нове рішення чи вирішити спір самостійно.
Партійний конституційний контроль у розглядуваному періоді формально поділявся між 9 партіями, які отримували місця в Генеральних штатах. Але фактично він належав коаліціям із 3—5 партій, які очолювались або Християнсько-демократичним закликом (ХДЗ) на чолі з прем’єр-міністрами А.А.Марією ван Агтом (1977—1982) та Р.Любберсом (1982—1994), або «пурпурними коаліціями», в які входили Партія праці, Народна партія за свободу і демократію та партія «Демократи-66» під проводом прем’єр-міністрів В.Кока (1994—2002) та Я.Балкененде (з лютого 2002). Останній як чільник християнських демократів залишився на посаді й після дострокових парламентських виборів у листопаді 2006 р. Після них різко зросла роль у політичному конституційному контролі ультралівої Соціалістичної партії, якій вдалося вибороти 26 мандатів і посісти третє місце.

Олександр МИРОНЕНКО,
суддя Конституційного Суду України у відставці,
доктор філософських наук, заслужений діяч науки і техніки України,
лауреат Державної премії
України у галузі науки і техніки