Председатель ВАС Игорь Темкижев

«Каждую копейку руководству суда приходится буквально выбивать»

В прошлом году в Высшем админсуде сменилось руководство: Александр Пасенюк, который возглавлял ВАС с начала его создания, перешел в Конституционный Суд, а его кресло занял Игорь Темкижев. Должность председателя для него не нова, ведь в свое время Игорь Хажмуридович возглавлял местный и апелляционный хозяйственные суды. Хотя Высший совет юстиции не так давно назначил И.Темкижева руководителем ВАС, он сразу с головой погрузился в работу. В частности, сейчас в повестке дня — уменьшение нагрузки на служителей Фемиды. Для этого в первую очередь нужно решить вопрос с массовым поступлением в суды дел о социальных выплатах. Выход из этой ситуации есть, считает председатель ВАС. Это — законодательное установление обязанности субъектов властных полномочий исполнять решения судов по аналогичным делам. Также Игорь Хажмуридович поделился своими новаторскими идеями по поводу совершенствования админсудопроизводства и рассказал о личных увлечениях.

«Судьи не работают в вакууме»

 — Игорь Хажмуридович, прежде чем начать интервью, хотим поздравить вас с назначением и пожелать успехов в улучшении репутации административных судов, в поиске путей совершенствования Кодекса административного судопроизводства. Поделитесь, пожалуйста, первыми впечатлениями от занимания должности председателя ВАС?

— Благодарю за поздравление и добрые слова. Первые впечатления связаны с новыми задачами, которые ставит передо мной новая высокая должность. Конечно, прежде всего это ощущение большой ответственности и стремление достойно продолжить дело утверждения административной юстиции в Украине. В целом это позитивные впечатления от работы суда и системы административных судов, которые далеко не в идеальных условиях, при чрезмерной нагрузке осуществляют правосудие на достойном уровне.

— Два десятка лет своей жизни вы отдали судам хозяйственной юрисдикции. Чем был обусловлен перевод на работу в админсуд? Трудно адаптироваться?

— Действительно, больше 20 лет своей профессиональной деятельности я посвятил именно хозяйственным судам, 7 лет специализировался на рассмотрении так называемых налоговых споров. Поэтому административное судопроизводство не стало для меня абсолютно новой сферой деятельности. Тем более что законодательство стремительно меняется. Так, Налоговый кодекс является новым и необычным не только для меня, но и для всех судей, многочисленные изменения в КАС, вступившие в силу в конце прошлого — начале этого года, мы изучаем и усваиваем тоже вместе.

Кроме того, следует помнить, что судьи не работают в вакууме, мы знаем об особенностях работы коллег, интересуемся изменениями, которые вносятся во все процессуальные кодексы. К тому же решением собрания судей ВАС я был включен в состав четвертой судебной палаты, которая специализируется именно на решении споров, возникающих из налоговых правоотношений. Поэтому в плане сугубо судейской деятельности мне не придется кардинально перестраиваться. Что касается должности, то считаю: руководящая работа в суде хозяйственном мало чем отличается от руководящей работы в административном.

Если говорить о переводе именно в админсуд, то это предопределено прежде всего пониманием того, что в условиях становления Украины как демократиче­ского и правового государства административная юрисдикция является ключевой областью судопроизводства. Для меня чрезвычайно интересно и почетно быть причастным к ее развитию.

— Опыт руководства у вас достаточно большой: сначала вы возглавляли местный суд, затем апелляционный. Теперь судьба привела вас в Высший административный суд. Расскажите, пожалуйста, чем отличается работа руководителей судов каждой из трех инстанций.

— Качественных отличий в работе нет. Отличается только объем ответственности, поскольку последствия принятия решений председателем высшего суда всегда глобальнее, чем последствия решений, принятых в суде первой или даже апелляционной инстанции. Одно дело — отвечать за суд, а другое — фактически за целую систему судов. Бесспорно, это сложнее, но и интереснее в то же время.

— Какие у вас отношения с бывшим руководителем ВАС А.Пасенюком? Консультируетесь ли с ним по поводу тех или иных вопросов?

— С Александром Михайловичем у нас хорошие отношения. С искренним уважением отношусь к человеку, который на голом энтузиазме, в условиях недофинансирования, без кадров, помещения, законодательного обеспечения сумел соз­дать систему судов, которая полноценно функционирует и достойно выполняет возложенные на нее функции. Мы действительно встречаемся, обмениваемся мнениями по поводу организации работы суда, правовых тонкостей админсудопроизводства, решения определенных практических и стратегических вопросов. Моя задача сегодня — только совершенствовать то, что с такой преданностью и старательностью было создано.

 «Пришло время создавать условия для недопущения тотального кассационного обжалования в административном судопроизводстве»

 — Парламент принял несколько законов, направленных на усовершенствование административного судопроизводства (в частности, «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно совершенствования порядка осуществления судопроизводства» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования отдельных положений административного судопроизводства»). Ими, в частности, преду­сматривается сокращение сроков, закреплена обязанность суда привлекать лиц, не являющихся сторонами в деле, если будет установлено, что судебное решение может повлиять на их права и обязанности; установлено, что судья, который принимал участие в рассмотрении дела, не может принимать участие в пересмотре принятых с его участием судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам. Каких позитивных последствий следует ожидать от этих изменений? Разгрузят ли они работу админсудов?

— Эти законы не изменили задач, которые возлагаются на административное судопроизводство. Мы, как и раньше, будем защищать права физических и юридических лиц в сфере публично-правовых отношений.

Суть обоих этих актов изложена в названиях. При этом изменения в КАС, которые вводят данные законы, условно можно разделить на две группы норм: первая — это сугубо технические правки, вторая — содержательная наполненность относительно сроков обращения в суд и процессуальных сроков, определение пол­номочий прокурора в админпроцессе, установление дополнительных возможностей быстро и эффективно решать спор, что, собственно, и требуется от административных судов.

То есть эти изменения совершенствуют сам процесс судопроизводства, но кардинально разгрузить суды они не в состоянии.

— К каким же действиям нужно прибегнуть, чтобы существенно уменьшить нагрузку на судей, учитывая, что едва ли не наиболее многочисленной категорией дел в админсудах являются споры о социальных выплатах? В каких еще неотложных изменениях нуждается КАС?

— Всем известно, что административные суды перегружены делами. Происходит это именно из-за социальных споров, которые в апелляционных административных судах отдельных регионов составляют до 90% от общего количества дел. Так, в соответствии со статистическими данными в 2011 году в апелляционные административные суды поступило почти 970 тыс. дел по апелляционным жалобам, что в 4 раза (!) больше, чем в 2010-м. Для лучшего понимания уровня нагрузки скажу, что в среднем в месяц одному судье апелляционного административного суда поступает на рассмот­рение 417 дел. Это огромная цифра. Хотя, понимая ситуацию, судьи апелляционных админсудов в прошлом году приняли около 645 тыс. решений. Это почти вдвое больше, чем в 2010-м. Несмотря на это, количество дел, не рассмотренных апелляционными административными судами, составляет свыше 400 тыс.

Чтобы разгрузить административ­ные суды необходимо вносить другие законодательные изменения, в частно­сти вводить понятие «подобные дела» в случаях, когда в определенной категории дел предмет спора идентичен. В ближайшее время мы как раз планируем направить свои усилия на решение тех проблем, которые возникли прежде всего в апелляционных административных судах с массовым поступлением так на­зываемых социальных споров.

Прежде всего это установление законодательного обязательства для субъектов властных полномочий выполнять решения судов по аналогичным делам. Наши польские, немецкие, литовские коллеги не могут себе представить ситуацию, когда, например, по так называемым социальным делам суды могут постановлять десятки тысяч идентичных решений. Для них достаточно принять решение по нескольким аналогичным делам, где четко изложена позиция суда, — и в дальнейшем всем понятна неуместность принятия управленческого решения, противоречащего позиции суда, поскольку оно будет отменено. Поэтому пройдет совсем немного времени — и вопрос с массовыми спорами будет исчерпан.

Мы попробуем убедить законодателя решить проблему сплошного апелляционного и кассационного обжалования. Если нам это действительно удастся, то эффективность административной юстиции станет на порядок выше.

Улучшить ситуацию с чрезмерной нагрузкой может также введение в действие Административно-процедурного кодекса. АПК дает возможность применять механизм досудебного решения админспоров: именно в административном органе должны были бы рассматривать первичные жалобы граждан, где и формировалось бы административное дело. И только в случае, если спор не удалось решить в досудебном порядке, его решали бы суды.

В целом же никакое законодательство не может быть постоянным, поскольку постоянно изменяются общественные отношения и материальные нормы, которые их регулируют, поэтому КАС постоянно требует все новых и новых изменений.

— Вы озвучили статистические данные относительно нагрузки на апелляционные административные суды. А в судах первой инстанции и в Высшем административном суде ситуация похожая?

— В апелляционных судах нагрузка в 2011 году оказалась самой большой. Это обусловлено тем, что административные дела по первой инстанции рассматривают не только 27 окружных амдинсудов, но и все местные общие суды, которых более 600. Апелляционные же жалобы на все соответствующие решения поступают лишь в 9 административных судов, что и стало причиной чрезмерной нагрузки.

Что касается окружных адми­ни­ст­ративных судов, то в 2011 году в них поступило более 270 тыс. исковых заявлений. По сравнению с 2010-м поступления существенно не увеличились. Но в местных общих судах, которые выступают как административные при рассмотрении определенной категории админспоров (в частности и социальных), эта цифра может превышать 3 — 4 млн.

А вот в ВАС в 2011 году поступило более 101 тыс. материалов, из которых свыше 96 тыс. — кассационные жалобы. Эта цифра более чем вдвое превышает позапрошлогодний показатель.

В 2011-м ВАС как суд кассационной инстанции принял почти 55 тыс. решений, которыми закончено рассмотрение дел и материалов, что больше, чем в позапрошлом году. Это свидетельствует о том, что, несмотря на увеличение вдвое количества поступивших кассационных жалоб, интенсивность рассмотрения судьями ВАС дел и материалов возросла. Впрочем, долго так продолжаться не может, пришло время создавать условия для недопущения тотального кассационного обжалования в административном судопроизводстве.

 «Законодательство настолько динамично, что принятые пленумом постановления быстро теряют актуальность»

 — Иногда между «административниками» и «хозяйственниками» пробегала черная кошка: то админсуды жаловались, что хозяйственным выделяют больше средств, то не могли поделить земельные споры. А недавно у представителей админсудов появилось опасение, что еще некоторые категории дел могут передать «хозяйственникам». Как думаете, вам, как бывшему представителю хозяйственной юрисдикции, удастся сделать так, чтобы подобные ситуации не возникали в будущем?

— Разграничение юрисдикции — проблема, с которой обязательно приходится сталкиваться с появлением новых судебных органов. На прошлой неделе я встречался с литовскими коллегами, которые, в частности, рассказывали о том, что в свое время в Литве эта проб­лема тоже стояла достаточно остро. На сегодня же большинство противоречий относительно разграничения компетенции устранено, а в случае возникновения сомнений, к какой юрисдикции отнести тот или иной спор, вопрос решает специальная коллегия в составе двух представителей Верховного суда (в Литовской Республике это высший суд гражданской юрисдикции) и двух — Верховного административного суда.

Для Украины вопрос разграничения хозяйственной и административной юрисдикции до сих пор остается открытым. Мне хорошо известна эта проблема. Большинство вопросов, которые возникают, неоднозначны, и все они связаны преж­де всего с несовершенством и противоречивостью законодательства, регулирующего эти вопросы. Думаю, время, совершенствование законодательства и конструктивное обсуждение судьями обоих видов юрисдикции спорных моментов позволят в ближайшие годы устранить все препятствия на пути ре­шения проблем, связанных с разграничением.

— В конце 2011 года пленум ВАС принял постановление «О судебной практике решения административными судами споров, возникающих в связи с применением статьи 6 Закона Украины «О социальной защите детей войны». Но она не расставила все точки над «i» в вопросах, возникающих при рассмотрении социальных споров.

— Да, из текста постановления были исключены некоторые пункты, скажем п.8, где предлагался ответ на непростые вопросы, возникающие при применении сроков обращения в суд. Это связано с изменением подведомственности дел относительно социальных выплат согласно закону от 18.02.2010 №1691-VI «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами». Однако позиция судей ВАС в этом вопросе не была единой, текст этого пункта нуждается в доработке.

Вопрос касается проверки касса­ционным и апелляционными административными судами законности тех решений, которые рассматривались по правилам ГПК. Хотя процент таких дел по сравнению с общим количеством социальных споров незначительный, вопрос требует  решения, поскольку создаются основания для существования разной судебной практики. Поэтому по моему распоряжению секретари палат ВАС должны изложить и подать в секретариат пленума ВАС свое видение решения этого вопроса.

— Это будет отдельное постановление пленума?

— Скорее дополнение к выше­ука­занному постановлению.

— Какие еще постановления необходимо принять на сегодня? Разъяснение каких вопросов облегчит админсудам работу, приведет их к одинаковой практике применения законодательных норм?

— Законодательство настолько динамично, так быстро изменяется, что принятые пленумом постановления быстро теряют актуальность. Так, в ближайшее время нужно вносить изменения в постановление пленума ВАС «О практике применения административными судами законодательства по поводу обжалования решений, действий или бездействия государственной исполнительной службы». Оно было принято в конце 2010 года, но через 3 месяца Верховная Рада приняла в новой редакции закон «Об исполнительном производстве». Теперь некоторые положения постановления не соответствуют новому законодательству.

Похожая ситуация с постановлением пленума ВАС «О судебной практике рас­смотрения споров относительно статуса беженца, выдворения иностранца или лица без гражданства из Украины». Его приняли в 2009 году, в 2010-м внесли изменения, но в прошлом году приняты 4 закона: «О противодействии торговле людьми», «О правовом статусе иностранцев и лиц без гражданства», «О беженцах и лицах, нуждающихся в дополнительной или временной защите», «О ратификации Конвенции Совета Европы о мерах по противодействию торговле людьми». Поэтому рабочая группа начала готовить изменения в постановление.

Продолжается работа над проектом постановления о судебной практике рассмотрения административными судами исков относительно принятия на публичную службу, ее прохождения и увольнения с нее.

Внесены изменения в избирательное законодательство, поэтому планируем работать над постановлением пленума о судебной практике рассмотрения дел, связанных с избирательным процессом и процессом референдума. В связи с принятием Налогового кодекса актуальной будет разработка постановления о его применении.

Кроме того, в настоящее время обобщается судебная практика по делам о социальной защите «чернобыльцев», относительно применения законодательства во время рассмотрения и решения дел о реализации права на мирные собрания, а также по спорам, возникающим из земельных правоотношений. По результатам этих обобщений, скорее всего, будем работать над проектами постановлений.

Необходимо унифицировать практику применения КАС во время рассмотрения административных дел в судах первой и апелляционной инстанций. ВАС может это сделать, поскольку наш суд рассмат­ривает дела не только как кассационная инстанция, но и, в определенных законодательством случаях, как суд первой и апелляционной инстанций. Например, ВАС является судом апелляционной инстанции в случае обжалования решений Киевского апелляционного админсуда относительно действий или бездействия ЦИК, члена этой комиссии (п.3 ст.172 КАС), а также по делам о принудительном отчуждении земельного участка по мотивам общественной необходимости (п.6 ст.1831 КАС).

Следовательно, делается все, чтобы обеспечить единую практику рассмотрения админспоров.

 «Административные суды действительно выступают в роли Золушки во время распределения бюджетных средств»

 — Вся судебная система страдает от недофинансирования. Недостаток средств особенно почувствовала молодая админюстиция. Казалось бы, на ее развитие нужно выделять больше денег, чтобы она могла «догнать» предшественников. Но было наоборот: админсуды оставались обделенными. В этом году государственный бюджет порадовал цифрами: окружным админсудам предусматривается выделить 299,06 млн грн. (в прошлом — 204,6 млн), апелляционным — 223,8 млн (в 2011-м — 116,7 млн), а Высшему админсуду — 106,8 млн грн. Хватит ли админсудам денег?

— Что касается ВАС, то, на наш взгляд, бюджетные назначения в сумме 106,8 млн грн. удовлетворят потребности судопроизводства на минимальном уровне.

Что касается административных судов первой и апелляционной инстанций, то почти 80% всех бюджетных назначений у них приходится на заработную плату с начислениями и оплату коммунальных услуг! При этом количество дел, поступающих в суды, особенно апелляционные, растет.

Сейчас расходы на приобретение марок, конвертов, оплату почтовых услуг, услуг связи по сравнению с 2011 годом в окружных судах уменьшили на 22 млн грн. Средствами на оплату других текущих расходов административные суды обеспечены лишь на 40% от потребности, то есть смогут осуществлять правосудие только 5—6 месяцев. При этом следует учесть, что в 2012 году состоятся выборы в Верховную Раду, следовательно, расходы увеличатся.

Между тем судьи снова вынуждены работать на собственных компьютерах, за свой счет ремонтировать кабинеты, покупать расходные материалы. Кстати, собственное имущество судей в административных судах составляет 30%.

Вызывает беспокойство и тот факт, что почти 50% фонда оплаты труда предусматривается пополнять за счет специального фонда (поступлений от судебного сбора).

То есть государственный бюджет на 2012 год не обеспечивает стопроцентной гарантии выплаты в полном объеме судейского вознаграждения и заработной платы работникам аппарата админсудов.

По моему мнению, оплата труда как защищенная статья расходов должна осуществляться за счет общего фонда госбюджета, и только определенная часть (например, премии для работников аппарата) — за счет специального фонда бюджета. Лишь при таких условиях будут соблюдены требования стст.140 и 142 закона «О судоустройстве и статусе судей».

К тому же следует учитывать, что размер судебного сбора в хозяйственных судах и судах административных значительно отличается: в первых суммы намного больше, а у нас они иногда символические.

— Расходы, предусмотренные для ВАС, меньше даже тех, которые были предусмотрены для ВХС и ВСС в 2011 году. Почему финансирование ВАС отстает?

— Административные суды действительно выступают в роли Золушки во время распределения бюджетных средств, тогда как, казалось бы, напротив, должны получать особую финансовую поддержку на этапе становления. Почему так происходит и почему каждую копейку руководству суда приходится буквально выбивать — неизвестно. Этот вопрос лучше задать законодателю, который из года в год предусматривает в бюджете такие цифры.

 «Наши судьи смогут достойно противостоять всем искушениям, в том числе и политическим»

 — К административным делам относятся те, которые по своему содержанию не могут не быть политическими. Как вы думаете, трудно ли админсудам не поддаться искушениям, не сломаться под политическим давлением?

— Это всегда трудно. Но админи­стративные суды, несмотря на свой молодой возраст, имеют достаточно большой опыт решения дел с политиче­ским подтекстом. На счету админсудов 3 избирательных процесса, тысячи дел против высоких должностных лиц страны, сотни резонансных дел. Поэтому, думаю, наши судьи смогут достойно противостоять всем искушениям, в том числе и политическим.

— 2012-й будет важным для админсудов, ведь именно в этом году состоятся парламентские выборы. Готовы ли суды морально и материально к рассмотрению дел, связанных с выборами? Готовы ли вы лично к «закалке» выборами?

— Административные суды готовы к нынешним парламентским выборам. Новый закон «О выборах народных депу­татов Украины» получил одобрительные отзывы наших судей. Однозначным плюсом закона судьи называют то, что он не содержит порядка рассмотрения споров, которые будут возникать в избирательном процессе. Поэтому такие дела будут рассматриваться по соответствующим нормам КАС, что исключает возникновение коллизий между специальным и общим законами.

Не стоит забывать и то, что ад­ми­нистративными судами во время внеочередных выборов в Верховную Раду в 2007 году уже наработана практика рассмотрения таких дел по КАС. К тому же мы имеем постановление пленума ВАС «О практике применения административными судами положений Кодекса административного судопроизводства Украины во время рассмотрения споров относительно правоотношений, связанных с избирательным процессом или процессом референдума», в котором содержатся методические рекомендации.

Кроме того, мы планируем на базе ВАС проводить обучение судей окружных и апелляционных административных судов, во время которого будем разъяснять им положения нового избирательного законодательства. Думаю, в этом году судебный контроль за избирательным процессом будет осуществляться на должном уровне.

— Иногда в судейской среде (и не только) возникали дискуссии: нужна ли админюстиция? Как вы считаете, имеет последняя право на существование? Или, возможно, она не в состоянии справиться с возложенными на нее обя­занностями?

— Существование в Украине административной юстиции является требованием времени, ведущих демократических стран мира и продиктовано стремлением нашего государства достойно защищать права и свободы гражданина. Административные суды успешно выполняют свои функции. Думаю, за это время даже те, кто сначала не совсем понимал назначение этой «веточки» судебной власти, убедились в безусловных преимуществах административных судов, в качестве и высокой эффективности их работы.

 «Невозможно обеспечить справедливое и эффективное судопроизводство, если оно не является открытым для общественности»

 — Трудно ли судам находить консенсус в общении с журналистами? Какие меры будут приниматься, чтобы судьи и СМИ могли общаться без препятствий?

— Скажем так: всегда можно найти консенсус в общении. Как говорится, нет ничего невозможного для человека с интеллектом. Главное — желание обеих сторон и понимание специфики работы друг друга. Судьям следует больше внимания уделять вопросам коммуникации, журналистам — больше интересоваться правовым основанием принятия того или иного решения. Мы должны вести активный и профессиональный диалог с обществом, только так можно изменить негативные тенденции, связанные с вос­приятием работы судов и недостаточным доверием к ним. Я убежден, что невозможно обеспечить справедливое и эффективное судопроизводство, если оно не будет открытым. Граждане должны знать, кто и как принимает общественно важные решения, как их исполняют и какие последствия это имеет для всего общества.

— Ваши прогнозы: что принесет судебной системе, в том числе и админсудам, 2012 год? Что планируете сделать за это время?

— Надеюсь, в этом году нас ожидает очередной этап реформирования судебной сферы, ведь Президент пообещал, что на достигнутых изменениях не остановятся, а улучшение функционирования судов всех уровней остается одним из приоритетных направлений деятельно­сти власти.

Для административных судов 2012-й во многом ассоциируется с избирательным процессом, поэтому готовимся достойно выдержать это испытание.

Кроме того, в 2012-м Высший ад­министративный суд отпразднует 10 лет­с момента своего создания. Напомню: соответствующий указ Президент подписал 1.10.2002. Несмотря на то что осуществлять процессуальную деятельность ВАС начал только в октябре 2005 года, 2002-й — чрезвычайно важный и знаковый не только для нашего суда, но и для административной юстиции в целом, ведь именно тогда в законе «О судоустройстве Украины» нашло отражение принципиальное политическое решение, вызревшее со времени провозглашения независимости: в Украине, которая должна быть демократическим, правовым государством, будет административная юстиция. В подтверждение этого и создали ВАС — первый в системе админсудов. Поэтому немало мероприятий, в том числе и с участием ведущих научных работников, международных организаций, средств массовой информации, мы планируем посвятить этой знаменательной дате.

— Какое событие лично для вас (как для судьи и как для обычного украинца) будет важным, наиболее ожидаемым в этом году? Знаем, что вы интересуетесь футболом. С нетерпением ждете Евро-2012? На футбольные матчи будете ходить?

— Для меня, как и для большинства украинцев, конечно, едва ли не важнейшим событием года станет Евро-2012. Я планирую посещать матчи с участием нашей сборной и хотя бы с трибуны под­держать ее.

— Работа, конечно, отнимает много времени. Особенно у судьи да еще и председателя суда. На что вы всегда находите время?

— Пока все мое время посвящено работе. Раньше при любых обстоятельствах обязательной для меня была утренняя пробежка (несколько километров). Сейчас на это нет времени, но планирую вернуться к такой практике.

— Почему вы выбрали именно судейскую профессию и решили посвятить свою жизнь служению Фемиде? За 20 лет вы хоть раз пожалели, что стали судьей?

— Профессию судьи я выбрал еще на студенческой скамье. Уже тогда считал, что она требует творческого подхода и таких качеств, как независимость и ответственность. За 20 лет я ни разу не пожалел, что выбрал именно эту профессию.

— Как бы вы продолжили фразу: «Самое главное для судьи — это…»?

— Это однозначно ответственность. Ответственность за те решения, которые ты принимаешь, за судьбы людей, для которых часто суд — последняя надежда. Безответственным и легкомысленным людям не место в судейском корпусе.