Поле для неупередженого вдосконалення

Василь ОНОПЕНКО: «Найкращі наші плани так і залишаться планами, якщо не буде досягнуто довіри суспільства до суду»

«Не стільки важливе становище, в якому ми перебуваємо, скільки напрям, в якому рухаємося», — такою сентенцією означив Голова Верховного Суду Василь Онопенко поточний етап перебудови, заради якої, власне, проводився Х, позачерговий, з’їзд суддів.

Привітавши делегатів форуму та побажавши їм плідної роботи, очільник ВС у своєму ви¬ступі проаналізував нововведення, які привніс у судочинство реформений закон, зупинився на недоліках окремих новацій, а також закликав колег долучатися до подальшого вдосконалення правосуддя, зміцнення незалежності третьої гілки влади та підвищення довіри суспільства до судів.

Істина народжується в спорах, а помирає — у чварах

Наше зібрання відбувається в непростий час змін, сумнівів і сподівань. Так складається: практично кожен з’їзд суддів можна назвати історичним. Цей з’їзд також, бо передусім він знаменує черговий етап реформування судової системи. Я маю на увазі, звичайно, прийняття закону «Про судоустрій і статус суддів».
Це ще не етап реалізації судової реформи, а лише перший крок на цьому шляху. Це завершення періоду, змістом якого був пошук альтернативних способів реформування. Я б сказав, що визначено вектор розвитку судової системи.
Існували різні точки зору на судову реформу. Суддівський корпус, безумовно, теж мав своє бачення, яке ми послідовно та наполегливо відстоювали. Проте це не означає, що в судової влади позиція буде деструктивною тільки через те, що втілено в життя не нашу концепцію реформування, зокрема судоустрою. Не буде! Бо істина народжується в спорах, а помирає — у чварах.
Багато наших напрацювань у законі враховано. І ми налаштовані на плідну співпрацю та маємо консолідувати наші зусилля на подальшому вдосконаленні судової системи.
Ми повинні оцінити зміни, що відбуваються, як судді — об’¬єктивно, справедливо і неупереджено. Не потрібно робити поспішних і передчасних висновків. Необхідно без емоцій здійснити серйозний аналіз процесів, що відбуваються в судовій системі.
Безумовно, про наслідки прийняття закону вести мову ще зарано, оскільки є загальна згода, що його окремі положення потребують коригування. І наша позиція в цьому питанні сприйнята.
Й основне — є усвідомлення на найвищому державному рівні, главою держави, що створення незалежного та неупере¬дженого суду — завдання пріоритетне, і рішучість досягти поставленої мети. Тому ми маємо визначити подальші шляхи розвитку судової системи, скоординувати наші майбутні дії. Бо той, хто не дивиться вперед, залишається позаду.
Правовий потенціал закону надає широкі можливості для подальшого вдосконалення правосуддя. І ми, безумовно, повинні цим скористатися. Адже найбільше поле у світі — це поле для вдосконалення.
При цьому головне — не зупинятися на півшляху. Судова реформа — не самоціль. Су¬спільству потрібен високоефективний механізм захисту прав і свобод. Такий механізм не створюється миттєво. Він потребує тривалої, копіткої роботи з його налагодження та подальшої модернізації. Визначальною при цьому є судова справедливість — критерій, за яким нас оцінює суспільство — люди, в інтересах яких ми складали присягу діяти чесно і сумлінно під час здійснення правосуддя.
Судова система повинна бути доступною для тих, хто потребує захисту. Діяльність судів має бути зрозумілою і прозорою. Процесуальне законодавство повинне передбачати досконалий механізм ви¬правлення помилок.

Судоустрій не можна реформувати попереду процессу

Так, нарешті враховано нашу принципову позицію — вдосконалення правосуддя може бути забезпечене лише за рахунок унесення системних змін. Фрагментарні заходи є неефективними.
Зокрема, ми постійно наголошували, що судоустрій не можна реформувати осторонь, а тим більше — попереду реформування процесу. Внесеними змінами багато завдань щодо вдосконалення процесуального законодавства вже вирішено. Наприклад, вирішено проблему, яку ми неодноразово порушували, — затягування процесу шляхом оскарження ухвал, які не підлягають оскарженню окремо від рішення суду.
Недобросовісні учасники процесу використовували також право змінювати предмет або підставу позову. Тепер це можна зробити тільки до початку розгляду справи по суті.
Вдосконалено процедуру пред’явлення зустрічного позову.
Усі ці положення, безперечно, позитивні.
Окремо відзначу врегулювання проблеми, яку ми намагались вирішити протягом кількох останніх років, — належне виконання апеляційними судами своїх повноважень щодо ухвалення нових судових рішень. Процесуальне законодавство надавало право апеляційній інстанції направляти справи на новий розгляд до місцевих судів. Це здійснювалось у багатьох випадках з надуманих підстав. У І півріччі цього року апеляційні суди скасували з направленням справ на новий розгляд до місцевих судів 35% рішень у цивільних справах.
Верховним Судом здійснено вивчення цього питання безпосередньо в деяких апеляційних судах. Виявлено випадки безпідставного направлення справ до місцевих судів, ужито відповідних заходів, які дали певний результат. Проте це питання потребувало законодавчого врегулювання.
Сьогодні такі можливості усунено. Це сприятиме зменшенню навантаження на місцеві суди. Та головне — припинить хибну практику блукання справ з першої інстанції до апеляційної та затягування строків їх розгляду.
Законом також передбачено низку прогресивних норм щодо спрощення процесу. Це, наприклад, усунення необхідності обов’язкового проведення попереднього судового засідання, і можливість надсилання повісток електронною поштою, і відсутність обов’язку фіксування процесу за допомогою тех¬нічних засобів у разі неявки в засідання всіх осіб, які беруть участь у справі.
Удосконалено також процедуру оскарження рішень і, що важливо, її уніфіковано в процесуальних кодексах.
Проте деякі нові норми, нав¬паки, ускладнили процес і потребують перегляду. Наприклад, у наказному провадженні, яке є спрощеним, безпідставно виключено вимогу, що грунтується на правочині, вчиненому в письмовій формі. А це — 82% судових наказів. Ці вимоги створять додаткове навантаження на суди, оскільки пере¬йдуть у позовне провадження.
Потрібно також повернутися до спрощеної процедури роз¬гляду заяви боржника про скасування судового наказу. Інакше наказне провадження стане громіздким, тривалим, а не спрощеним.

Досудове слідство — найслабкіша стадія процессу

Ми підтримуємо ініціативу глави держави щодо необхідності реформування кримінального судочинства. Адже здійснення ефективного та оперативного правосуддя великою мірою визначається діяльністю інших процесуальних осіб, зо¬крема слідчих, прокурорів, адвокатів. Натомість якість досудового слідства і стан прокурорського нагляду за розслідуванням кримінальних справ перебувають на не досить належному рівні.
Досудове слідство залишилося найслабкішою стадією кримінального процесу. Велика частина досудових прова¬джень має серйозні недоліки. Звертають на себе увагу недбалість при розслідуванні справ, порушення процесуальних норм, односторонність і неповнота, невисокий рівень професійної підготовки слідчих і дізнавачів.
Верховний Суд витребував окремі ухвали, постановлені судами в минулому році. З них убачається, що є випадки умисного зволікання слідчих із розслідуванням справ, унаслідок чого вони закриваються судом у зв’язку із закінченням строків давності. А підсудні, відповідно, уникають покарання. Такі факти трапляються навіть у справах про особливо тяжкі злочини, в яких процесуальні дії не проводяться понад 10 років.
Наявні випадки, коли з цією ж метою слідчі зупиняли роз¬гляд справ з надуманих підстав. Слідчі дії не проводилися понад 10, а то й 15 років.
Досить значною залишається кількість справ, повернених судами на додаткове розслідування або відкликаних та повернених прокурорам. У І півріччі нинішнього року таких справ було 3,5 тис. При цьому не всі справи, що поверталися судом на додаткове розслідування, повторно направлялися до суду з обвинувальним висновком. Такі факти є особливо болючими для потерпілих, які нерідко роками чекають на справедливе правосуддя.
Є випадки, коли справи не¬одноразово (іноді більш ніж 10 разів) поверталися прокурору на додаткове розслідування. Однак органи прокуратури направляли матеріали на новий судовий розгляд без усунення недоліків.
Іншим чинником, що впливає на ефективність та оперативність здійснення правосуддя, є підтримання державного обвинувачення. Якість участі прокурорів у судових процесах в окремих випадках залишає бажати кращого. Трапляються факти, коли прокурори не готуються до підтримання державного обвинувачення, вбачається їхня низька професійна підготовка.
Крім цього, набули поширення випадки заявлення прокурорами клопотань про оголошення перерви в засіданні для узгодження своєї позиції з вищим прокурором. Проте державний обвинувач у справі є самостійною процесуальною особою, яка безпосередньо бере участь у дослідженні доказів. На жаль, у багатьох випадках вони керуються відомчими інтересами.
Сьогодні прокурор, який здійснював нагляд або проводив досудове слідство, не бере участі в підтриманні державного обвинувачення. Проте тільки цей прокурор знає всі обставини справи, сильні та слабкі сторони обвинувачення. Практика засвідчує, що друга лінія, яка встановлюється новим прокурором, фактично нічого додатково не дає.

Проблеми вирішуються лише спільними зусиллями

Водночас ефективність судової системи визначається не тільки її інституційним дизайном, а й функціонуванням суміж¬них з нею органів. Зокрема, під час нашої зустрічі глава держави абсолютно справедливо звернув увагу на проблему тривалого перебування людей у тимчасових слідчих ізоляторах до ухвалення остаточного судового рішення. Проте, як засвідчує аналіз, це якраз, на жаль, приклад тієї ситуації, коли суди самі стають заручниками неналежного виконання обов’язків іншими органами влади.
Так, упродовж багатьох років однією з основних причин тяганини в цих справах є незадо¬вільне виконання конвойними підрозділами органів внутрішніх справ вимог про доставку підсудних. Це зумовлює зриви судових засідань. Через ці негативні явища справи місяцями не можуть бути розглянуті не з вини суддів, а підсудні тривалий час перебувають у слідчих ізоляторах.
Так, на кінець І півріччя цього року суди не розглянули 3,5 тис. справ, за якими особи трималися під вартою і числилися за судами понад 6 місяців. Із цих справ через нездійснення доставки підсудного відкладено розгляд кожної третьої. Особливо багато проблем з доставкою підсудних мали суди м.Севастополя у зв’язку з відсутністю власного слідчого ізолятора. Через недоставку підсудного там відкладено розгляд більше половини справ, за якими осіб тримали під вартою.
Верховний та апеляційний суди порушували цю проблему ще з 2005 року. Проте численні звернення до попереднього керівництва МВС результатів не дали. Слід віддати належне: ситуація зрушила з мертвої точки після інформування ниніш¬нього керівництва Уряду й МВС. Сподіваюся, це питання врешті буде закрито. Цей приклад красномовно свідчить, що проблеми можуть вирішуватися, але лише спільними зусиллями.
Крім того, аналогічні питання могли б ефективно вирішуватися за допомогою систем відеоконференцзв’язку. Відповідний законопроект розроблено Верховним Судом і ще в березні минулого року внесено до парламенту через суб’єкта права законодавчої ініціативи.
Зриви судових засідань пов’язані також із іншими учасниками процесу. Через неявку свідків, потерпілих, прокурорів, захисників відкладається ще близько 60% судових процесів.
Запевняю, що в цьому питанні ми в жодному разі не знімаємо відповідальності із суддів. Це, звичайно, і неналежна організація процесів, й інші суб’єктивні фактори. І в цьому напрямі нами проводиться значна робота.
Зокрема, Верховний Суд завершив узагальнення практики застосування судами запо¬біжного заходу у вигляді взяття під варту та продовження строків тримання під вартою. На окремі недоліки в роботі звернено увагу апеляційних судів. А щодо порушень у діяльності органів досудового слідства і дізнання надіслано лист до Генеральної прокуратури.

Незалежність не повинна переходити в безвідповідальність

Ще одна тема, яку не можу оминути, — наше вічно актуальне питання незалежності судової влади.
Категорія незалежності має дві складові — внутрішнє переконання судді та зовнішнє середовище, в якому він працює. Незалежність — це насамперед особиста якість. І ми самі не повинні піддаватися зовнішнім негативним проявам. Незалежність потрібно постійно відстоювати, і не тільки судам та органам суддівського самоврядування, а й кожному судді. У нашої системи достатньо важелів для захисту суддів, і ми повинні їх використовувати.
А щодо зовнішніх чинників, то дає надію позиція Президента стосовно рішучого викоренення практики тиску та втручання в роботу судових інституцій з боку будь-яких гілок влади.
Проте незалежність, без¬умовно, не повинна переходити в безвідповідальність. Тому однією з найважливіших проблем на сьогодні є віднайдення балансу між незалежністю суддів та їх відповідальністю.
Сьогодні маємо констатувати наявність перекосу в бік відповідальності. Наразі норми закону «Про Вищу раду юстиції» щодо відповідальності суддів — як дамоклів меч, занесений над головою кожного судді. Зокрема, неоднозначні критерії встановлення порушення суддею присяги уможливлюють їх до¬вільне застосування.
Особливо це стосується такої підстави, як порушення строків розгляду справи. Наразі в окремих судах надходження справ та матеріалів перевищує 250 у місяць! Таке навантаження не залишає суддям шансу не лише на вдосконалення своєї квалі¬фікації, а й просто нормальне виконання обов’язків. Це може призвести до вибіркового підходу щодо вирішення питання про звільнення судді з посади за порушення присяги. За таких умов не буде перебільшенням стверджувати, що сьогодні суддівська робота, зокрема ухвалення законних рішень, вимагає великої мужності.
Переконаний: це питання терміново потребує перегляду.

Сукупність судів — ще не судова влада

Ще одна ключова проблема, яка загострилась у зв’язку зі зміною системи судоустрою, — забезпечення єдності практики та й судової системи в цілому. Адже сукупність судів — це ще не судова влада.
Я маю на увазі наслідки того, що розгляд справ у касаційному порядку здійснюватиметься трьома вищими спеціалізованими судами. Існування відокремлених підсистем уможливлює формування ними різних підходів до застосування законів. Це може призвести до порушення фундаментального принципу рівності всіх перед законом і судом, невизначеності закону та його суперечливого й довільного застосування.
Єдність практики є базовим принципом діяльності судової системи і нерозривно пов’язана з принципом правової ви¬значеності, який є одним з основоположних елементів верховенства права. Застосування закону не може змінюватися від регіону до регіону та від випадку до випадку.
Внесеними до процесуальних законів змінами, з одного боку, передбачається перегляд Верховним Судом рішень з підстав неоднакового застосування судом чи судами каса¬ційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права. А з другого — запроваджується процедура допуску заяви про перегляд цих рішень через вищі спеціалізовані суди. Фактично все залежатиме від доброї волі самих же вищих судів, які аж ніяк не зацікавлені в скасуванні своїх судових рішень.
Так, якщо раніше протягом місяця Судова палата в господарських справах ВС допускала до провадження близько 26 рішень, то за півтора місяця дії чинних процесуальних норм до нас не надійшло жодного рішення в господарських справах. Очевидно, що ця норма не працює і потребує коригування в напрямі усунення суб’єктивізму з боку вищих спеціалізованих судів. Наприклад, у Німеччині передбачена можливість оскарження рішення про недопуск до Федерального верховного суду.

За такого підходу взагалі немає прецеденту

Ще один аспект, пов’язаний з необхідністю забезпечення єдності судової практики, — надання методичної допомоги судам нижчого рівня та роз’яснення законодавства в постановах Пленуму.
Основна проблема в тому, що з усієї кількості справ, розглянутих судами першої інстанції, лише незначний відсоток потрапляє до апеляції (близько 13%). До касаційної інстанції — й того менше, а до ВС узагалі надходитимуть одиничні справи. Що в неоскаржених рішеннях — часто можна тільки здогадуватись. Є, на жаль, окремі справи, в незаконному вирішенні яких зацікавлені всі учасники процесу.
У цій ситуації єдино можливий спосіб реагування — надання методичної допомоги та роз’¬яснення в постановах Пленуму. І ми ефективно використовували ці важелі з метою забезпечення правильного й однакового застосування судами законодавства.
В окремих випадках результати вивчення були вражаючими. Наприклад, виявлено різні схеми набуття й перерозподілу власності. А суди в цих схемах ставали посередниками.
Ми оперативно реагували на таку хибну практику, викорінюючи зловживання, та надавали відповідні роз’яснення в постановах Пленуму. Ці питання розглядалися президіями Верховного Суду та Ради суддів України, було вжито адекватних заходів, окремих суддів притягнуто до відповідальності. І це дало значний результат!
За рекомендацією ВС апеляційні суди посилили роботу щодо надання методичної допомоги місцевим судам та відзначили її ефективність. У судах практично викоренені зловживання у справах про визнання правочинів дійсними, про самочинне будівництво, про визнання права власності, про спадкування та в земельних спорах.
Можу назвати ще багато прикладів, коли Верховний Суд уживав системних заходів та коригував практику в таких проблемних категоріях справ, як справи про контрабанду, корупцію, корпоративні спори, справи, пов’язані з діяльністю третейських судів, про банкрутство. Ці повноваження Верховному Суду мають бути повернені. Більше того, в умовах відсутності у ВС процесуальних механізмів касації ця робота, навпаки, має бути посилена. Надання такого права вищим спеціалізованим судам і відсутність його у Верховного Суду є як мінімум нелогічним.
Слід віддати належне: законом «Про судоустрій і статус суддів» зроблено величезний крок уперед — запроваджується прецедентний характер рішень ВС. Проте це положення знівельовано тим, що Верховний Суд не має права ухвалювати рішення по суті спору, тобто давати практику застосування норми права, а може лише скасувати рішення та направити справу на новий розгляд. За такого підходу взагалі немає прецеденту.

Чистої води відмова в правосудді

Ще одна проблема, яка повисла в повітрі, — розмежування юрисдикції. Сьогодні Верховний Суд усунений від вирішення цього питання. А проблема суттєва. І ми з вами це добре знаємо.
Чинні процесуальні кодекси містять норми, які допускають двозначне тлумачення. У результаті особи звертаються в різні суди й отримують ухвали про непідсудність їхніх справ і першому, і другому. Позовні вимоги роз’єднуються і окремо розглядаються судами різної юрисдикції. Натомість, за характером правовідносин, спір повинен розглядати один суд.
Звичайно, це потребує законодавчого врегулювання. Проте всю сукупність майбутніх правових спорів наперед передбачити неможливо, як і неможливо охопити всі життєві випадки на рівні закону.
Чіткий розподіл повноважень між різними спеціалізованими судами є невід’ємним елементом права на доступ до суду. Я вже не кажу про те, що сьогодні цілком реальними стали випадки визначення непідсудності справи жодному вищому спеціалізованому суду. А це вже — чистої води відмова в правосудді, яка нині не може бути усунена зверненням до Верховного Суду.
Проте саме найвищий судовий орган має вирішувати спори щодо визначення юрисдикції. Вищі спеціалізовані суди не можуть виконувати таку функцію саме тому, що вони спеціалізовані.
У ВС ще наприкінці минулого року було створено робочу групу щодо розмежування видів юрисдикції. Проте повноважень щодо роз’яснення законодавства сьогодні в нас уже немає.

Грам репутації вартий кілограма роботи

І, нарешті, ще один з основних факторів, що впливає на рівень судового захисту, — формування професійного суддів¬ського корпусу. Які б ідеальні закони не приймалися, їх застосування залежить від особи конкретного судді. Кадрова по¬літика є пріоритетною.
Сьогодні відбувається перезавантаження всіх органів, які визначають обличчя судової системи. І ми тепер, як ніколи, маємо можливість обрати на найвищі посади осіб, які воло¬діють необхідними якостями: як високим професіоналізмом, так і бездоганною репутацією.
У контексті кадрової політики як безумовно прогресивні слід визнати положення закону «Про судоустрій і статус суддів» щодо більш упорядкованого і досконалого процесу добору суддівських кадрів. Такі повноваження надано єдиному органу — Вищій кваліфікаційній комісії суддів. Це означатиме встановлення єдиних для всієї держави критеріїв, на необхідності чого ми постійно наголошували.
Значним кроком на шляху підвищення довіри суспільства до судової влади стане відкритість системи добору кандидатів та процедури призначення на посаду судді вперше. Мінімізовано вплив Президента і Верховної Ради щодо призначення та обрання суддів.
Водночас процедура призначення на посаду судді вперше видається надмірно перевантаженою, складною і тривалою. Існують і деякі інші неузгодженості та положення, що потребують додаткового врегулювання.
Насамкінець тонке питання — про авторитет судової системи. Очевидно, що найкращі наші плани так і залишаться планами, якщо не буде досягнуто довіри суспільства до суду.
Повага до суду не виникає з вимог закону. Репутація створюється довго і потребує постій¬ного підтвердження. Грам репутації вартий кілограма роботи. Навіть одне порушення закону, вчинене одним суддею, заплямовує репутацію всієї судової системи.
Проте, безумовно, жодні законодавчі норми чи інші заходи не зможуть забезпечити результат у роботі судді, який не має особистої відповідальності за законність ухвалених рішень. Так, за наслідками вивчення ВС практики розгляду земельних спорів судами Київської області ще у 2008 році в основному усунено зловживання в цій сфері. Проте апеляційний суд знову виявив, що деякі судді продовжують хибну практику. Це вже не недогляд і не перевантаження справами, а дещо більше. Безумовно, таких суддівських кадрів ми повинні позбуватися.
Проте з одиничних фактів не можна виводити систему. І не можна через це таврувати все правосуддя.
У І півріччі цього року суди по першій інстанції розглянули близько 3 млн справ, а впродовж 2009 року — близько 6 млн. При цьому судова система справляється з таким колосальним навантаженням, зберігши, а в більшості категорій справ — покращивши, показники оперативності та якості розгляду справ.
Хіба ця робота не заслуговує на повагу?
І нам потрібно проаналізувати: можливо, саме закритість судової системи призводить до поширення одиничних негативних випадків на все правосуддя. Суспільство має отримувати повну інформацію, а суди — справедливу оцінку.
Шановні колеги!
Коли дме вітер змін, потрібно піднімати не щит, а вітрила.
Ми сьогодні маємо головне — рішучість удосконалити правосуддя, висловлену на найвищому державному рівні, особливо — главою держави, та єдину державну політику. На цьому етапі досягнення консенсусу в нас є впевненість, що думка суддівського корпусу буде врахована.
І ми повинні докласти всіх зусиль, щоб зміни, які відбуваються в судовій системі, стали дійсно значимими — не за обсягом, а за досягнутими результатами.